Чистая промышленность начинается с игр
Технологическое нормирование экологической нагрузки предприятий приходит в Россию
Согласно действующему законодательству, с 2019 года самые грязные промышленные предприятия в России будут обязаны соответствовать наилучшим доступным технологиям (НДТ), а все новые компании — с 2020 года. У наших граждан, которым по должности положено развивать российскую промышленность и бороться за прирост ВВП, на наш взгляд, остается много вопросов в отношении НДТ. Главное в этом подходе — не максимизация производства, скажем, гвоздей из килограмма стали, а минимизация его воздействия на окружающую нас среду и, следовательно, наше здоровье.
Провести ось ущерба
Как концепция понятие НДТ возникло в Европе и США в 80–90-х годах прошлого века, когда перед обществом встала задача разумного ограничения негативного воздействия в первую очередь крупных промышленных и сельскохозяйственных производств на окружающую среду. Эта концепция стала следствием провозглашенной в 1980-х годах парадигмы устойчивого развития, когда общество накладывает ограничения на использование природных ресурсов, чтобы их хватило не только нынешнему, но и будущим поколениям.
Представим себе оценку технологии в двумерной системе координат, где одна ось — это производительность (например, количество гвоздей, произведенное в час), а другая ось — затраты на подобное производство. В такой системе самым конкурентоспособным окажется производство максимального количества гвоздей с минимальной стоимостью. Будем считать, что потребительские свойства продукта при любой технологии являются одинаковыми. Концепция НДТ предполагает переход в трехмерную систему, когда к указанным выше осям добавляется третья — ущерб, нанесенный производством окружающей среде. В подобной системе грязное, но быстрое производство оказывается неконкурентоспособным по сравнению с более чистым, но не столь производительным. Здесь все зависит от того, в какой степени учесть вред окружающей среде и здоровью человека и как его оценить. Это уже, если хотите, вопрос общественного договора.
Концепцию НДТ в ЕС реализует Директива о промышленных эмиссиях (IED). Термин «эмиссия» объединяет выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, их сбросы в водные объекты, отходы, а также такие факторы воздействия, как шум, тепловое, электромагнитное излучение и запах (см. справку № 1).
Справка № 1: Согласно Директиве ЕС о промышленных эмиссиях, НДТ — это самые эффективные новейшие разработки для различных видов деятельности, процессов и способов функционирования. Они свидетельствуют о практической целесообразности использования конкретных технологий в качестве базы для установления разрешений на эмиссии (загрязняющих веществ) в окружающую среду с целью предотвращения загрязнения или, когда предотвращение практически невозможно, минимизации эмиссий в окружающую среду в целом:
— «технологии» включают как используемые технологические процессы, так и способы проектирования, создания, обслуживания, эксплуатации и вывода установки из эксплуатации;
— «доступные технологии» означают технологии, разработанные в масштабах, позволяющих их внедрить в соответствующей отрасли промышленности экономически и технически осуществимым способом с учетом соответствующих затрат и выгод;
— «наилучшие» означают позволяющие наиболее эффективным способом достичь общего высокого уровня защиты окружающей среды в целом.
В директиве речь идет о технологии в наиболее широком ее смысле — как о совокупности методов обработки, изготовления, изменения состояния и свойств сырья или материала, применяемых при производстве. К технологиям в этом смысле относятся и использование техник защиты окружающей среды, и управленческие решения.
Инновационности недостаточно
Переход к НДТ стал для стран ЕС процессом экологической модернизации крупных производств, оказывающих негативное влияние на окружающую среду и здоровье населения. Следует подчеркнуть, что НДТ — это не просто инновационные решения, а только те, которые служат конечной цели уменьшения воздействия на окружающую среду, увеличения ресурсоэффективности производства и повышения качества экосистемных услуг в среднесрочной и долгосрочной перспективе (см. справку № 2).
Справка № 2: Решения НДТ должны соответствовать требованиям, среди которых:
— реализация малоотходных процессов;
— использование веществ в наименьшей степени опасных для человека и окружающей среды;
— возможность регенерации и повторное использование веществ, применяемых в процессе;
— предыдущее успешное использование в промышленном масштабе сопоставимых процессов, установок, методов управления;
— технологические преимущества и повышение уровня научных знаний;
— природа, характер воздействия и удельные значения масс эмиссий, связанных с процессом;
— срок ввода технологий в эксплуатацию для новых предприятий;
— сроки внедрения на действующих предприятиях;
— потребление и характер сырья (включая воду), используемого в процессе;
— энергоэффективность;
— общее негативное воздействие эмиссий на окружающую среду и связанные с этим риски;
— вероятность аварий и связанные с этим риски.
В результате применения подхода НДТ предприятию выдается комплексное экологическое разрешение (КЭР), в котором предусмотрены минимизация воздействия на окружающую среду при приемлемых экономических затратах, снижение ресурсоемкости производства, представлены методы и графики производственного экологического контроля-мониторинга и государственного экологического надзора.
Вспомогательная литература
При внедрении наилучших доступных технологий не обойтись без справочных документов. Справочники НДТ обобщают многолетний практический опыт и разработки ученых, технологов и производственников. Эти документы подразделяются на отраслевые, содержащие рекомендации по конкретной отрасли или виду деятельности, и так называемые горизонтальные, которые актуальны для самого широкого круга предприятий.
Процесс создания справочников в ЕС сложен и продолжителен. Ведь даже в пределах одной отрасли собрать сведения по технологиям, разделить их по этапам производственного процесса с оценкой экологической эффективности на каждой стадии, снова интегрировать в единое целое и поместить в специальный справочник — это интеллектуально сложная и трудоемкая задача.
В России уже проделана большая работа по разработке таких документов — информационно-технических справочников по НДТ. Огромную роль здесь сыграли новые институты: Бюро НДТ и Технический комитет по НДТ. Бюро организовало процесс разработки справочников, подобный европейскому. Разница заключается в основном в том, что европейский справочник разрабатывается в среднем три—пять лет, а на создание российского документа постановлением правительства был отпущен всего год.
В России уже разработаны 23 справочника, 11 из которых утверждены. В 2017 году предстоит разработать еще 28 справочников. Над некоторыми из них работа уже началась. Справочники охватывают потенциально грязные, а также энерго- и ресурсоемкие отрасли: черную и цветную металлургию, «большую» химию, целлюлозно-бумажную промышленность, производство цемента, кирпича, стекла и ряд других.
Законный путь России
Важнейшей поворотной точкой на подобном пути для РФ стало принятие в 2014 году поправок в закон об охране окружающей среды и других законодательных актов, запускающих экологическую реформу и модернизацию грязных производств на основе НДТ.
Что же нового в законе и к чему эти нововведения должны привести? Во-первых, все промышленные и сельскохозяйственные предприятия разделены на четыре категории по степени их воздействия на окружающую среду. Первая — самые опасные, эмиссии которых оказывают существенное влияние на среду обитания. Эти предприятия станут объектами нового госрегулирования природопользования. Во-вторых, определены критерии НДТ, несильно отличающиеся от тех, которые приняты в европейском законодательстве. Следствием этого является близость к европейскому перечню отраслей, отнесенных к первой, «опасной» категории, хотя величины порогов в ряде случаев существенно различаются. В-третьих, существенно сокращен практически безразмерный список веществ и соединений, подлежащих госконтролю. Он по-прежнему значительно шире европейского, но тенденция налицо. Действительно, попытка контролировать все дает чрезмерную нагрузку как на контролируемые объекты, так и на контролера. На самом деле любое промышленное производство имеет ограниченный список «портретных» веществ и соединений, наблюдая за эмиссиями которых можно составить представление о протекании технологического процесса в целом.
На сегодня в России существует проект списка из 300 предприятий, которые должны получить в 2019 году первые комплексные экологические разрешения. Минприроды выбрало эти предприятия, так как они ответственны примерно за 60% валового потока загрязняющих веществ, попадающих в атмосферный воздух и водные объекты. С 2020 года все новые предприятия должны будут соответствовать НДТ.
Не каратель, а договорщик
Иначе дело обстоит с другими нормативными правовыми актами. Среди них особенно важен проект постановления правительства о порядке выдачи комплексных экологических разрешений. Кроме Минприроды к разработке проекта подключились Бюро НДТ и российско-германский проект «Климатически нейтральная хозяйственная деятельность: внедрение НДТ в РФ».
Еще в первых пилотных проектах, посвященных переходу к нормированию промышленного загрязнения в РФ на основе НДТ и проводившихся в начале века, было установлено, что процесс выдачи комплексных разрешений потребует формирования совершенно новых отношений между госорганами и предприятиями. Инспектор кроме привычных надзорных и карательных функций должен будет освоить роль консультанта, советчика, способного искать и находить разумные компромиссы. Поэтому в Бюро НДТ родилась идея проведения деловых игр по выдаче КЭР, в процессе которых находились бы оптимальные формы взаимодействия, «разговора фининспектора с поэтом». Минприроды поддержало идею, и теперь деловые игры вошли даже в план проведения Года экологии. Но, не дожидаясь 2017 года, Минприроды, Бюро НДТ и российско-германский проект к октябрю 2016 года провели пять игр по выдаче КЭР на разных предприятиях первой категории.
К настоящему моменту игры уже прошли на стекольном предприятии «Гардиан стекло Рязань», Красноярском алюминиевом заводе, Серебрянском цементном заводе в Рязанской области, на предприятии «Уралэлектромедь» в Свердловской области и на Архангельском ЦБК. В каждой из игр участвовали представители предприятий, надзорных органов, местных властей и сообществ (общественность может инициировать такое обсуждение, согласно закону).
Основными регуляторами призваны выступать местные подразделения Росприроднадзора. Рассматривались в том числе возможные варианты разногласий во время оценки заявки с другими заинтересованными госорганами (Роспотребнадзор, Росгидромет, Ростехнадзор, Росводресурсы и др.), а также местными органами власти и общественностью.
Для урегулирования разногласий предложен механизм согласительного совещания под председательством представителя регулятора. Если этот механизм одобрит Минприроды, придется внести изменения в федеральное законодательство и, в частности, исключить необходимость госэкоэкспертизы заявки для действующих предприятий как процедуры, дублирующей действия комиссии. Экспертиза может остаться в таком случае только для новых предприятий и будет проводиться на основе результатов оценки воздействия на окружающую среду на стадии разработки проектной документации.
Мяч на стороне правительства
Игры породили массу вопросов, ответить на которые призваны в Минприроды и Белом доме. Среди них — несовместимость требований санитарно-гигиенического и рыбохозяйственного законодательства с принципами технологического нормирования; сложность выдачи разрешений интегрированным предприятиям, где на промплощадке работают несколько производств, относящихся к различным категориям. И, пожалуй, самое важное: вопросы проведения непрерывного производственного экологического контроля и использования его данных пока всерьез не обсуждались. Некоторую ясность в эти вопросы призван внести разрабатываемый информационно-технический справочник по производственному экологическому контролю. Результаты анкетирования производственных объектов первой категории свидетельствуют о том, что переход к непрерывному контролю должен быть поэтапным и учитывать как технологические особенности и инвестиционные циклы предприятий, так и доступность отечественных автоматических приборов эколого-аналитического контроля и функционирование национальной системы передачи, обработки и хранения данных.
Михаил Бегак, Татьяна Гусева, «+1»
