Эксперты ОЭСР: в России растет территориальное неравенство

Специалисты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в июне представили первую версию анализа особенностей развития российских городов, выполненного по заказу властей РФ. Эксперты предупреждают об увеличении дисбаланса в уровне развития регионов страны. Plus‑one.ru рассказывает о главных выводах документа, который в будущем может лечь в основу развития крупных агломераций.

Что происходит с российскими мегаполисами

Эксперты международной организации провели сравнительный анализ отечественных агломераций с агломерациями стран-участников ОЭСР и выделили факторы, отрицательно влияющие на современный облик российских городов. Это застой и старение населения, низкая производительность труда, неравенство в доходах, загрязнение окружающей среды, а также межрегиональная миграция, вследствие которой в урбанизированные регионы прибывает население из менее развитых областей, усиливая пространственный дисбаланс — разрыв в уровне развития городов страны.

Для определения социально-экономических границ российских мегаполисов специалисты применили концепцию функционального городского округа (ФГО), под которым понимается комбинация города с его транспортной зоной в пригороде. В рамках этой концепции эксперты исследовали плотность населения как в самих городах, так и в их окрестностях, так называемых «зонах маятниковой миграции» (commuting zone).

В ходе маятниковой миграции массы людей ежедневно едут на работу в центр города, а затем возвращаются домой. Понимание этого процесса помогает повысить эффективность управления и равномерно распределить рабочие кластеры в агломерациях.

Представители ОЭСР указывают, что городское население России в основном сосредоточено в нескольких мегаполисах, в отличие от стран ОЭСР. «Два крупнейших города — Москва и Петербург — быстро росли, в то время как другие мегаполисы находились в стагнации или приходили в упадок. Так, с 2000-го по 2015 год три четверти из 38 российских ФГО фиксировали отток населения. Эта модель сильно отличается от тенденции развития ФГО в странах ОЭСР», — говорится в исследовании.

При этом население зон маятниковой миграции в России увеличилось даже в ФГО с сокращающимся населением в центре города. Таким образом, основной прирост населения в агломерациях мегаполисов с населением менее 5 млн жителей пришелся именно на пригороды. Однако, несмотря на это, российские ФГО имеют меньшие зоны маятниковой миграции, чем в среднем по ОЭСР, — на них приходится 15,9% от общей численности населения, 23,6% — в зонах ОЭСР.

Главные вызовы на пути развития городов

Международные эксперты говорят о необходимости сокращать растущее пространственное неравенство в российских городах, чтобы использовать экономический потенциал агломераций всех размеров. Из-за ускоренной миграции населения в Москву и Петербург страдают города второго уровня, то есть мегаполисы с населением менее 5 млн человек. «Если миграционная тенденция сохранится, это может повлечь за собой значительные экономические, социальные и экологические издержки. Будут увеличиваться и территориальные разрывы в качестве медицинских услуг», — отмечают авторы исследования.

В ОЭСР уверены, что российские города второго уровня смогут выйти из застоя в случае диверсификации собственной экономики, поскольку большинство из них зависит от природных ресурсов и колебаний стоимости сырья. Так, согласно исследованиям Массачусетского технологического института (MIT), экономическое разнообразие в российских городах ухудшалось с 2000-го по 2020 год, несмотря на рост инновационных секторов в отдельных мегаполисах.

Среди направлений городской политики в отчете упоминается повышение привлекательности городов второго уровня: инвестиции в междугородную связь и внутригородскую транспортную доступность, в развитие цифровой инфраструктуры, поскольку доля населения с широкополосным доступом в интернет в зависимости от региона колеблется в России от 50,2% до 96,3%.

Для решения экологических и социальных проблем городов России властям требуется модернизировать инфраструктуру управления отходами, улучшать качество жилищного фонда, повышать энергоэффективность зданий и снижать потребление энергии, увеличивать доступность ипотеки, а также инвестировать в общественный транспорт и повышать доступность городских услуг.

Как улучшить менеджмент городов

Эксперты ОЭСР упомянули и сложную отечественную модель территориального администрирования. В исследовании указано, что действующая многоуровневая модель создает трудности в регулировании и финансировании потребностей регионов.

Новую городскую политику предложено разрабатывать по секторам — для человеческого капитала, транспорта, жилья, землепользования и так далее. «Например, хорошая инфраструктура может повысить привлекательность города для инвесторов, что, в свою очередь, будет стимулировать спрос на рабочую силу, активируя мультипликативный эффект», — сказано в исследовании.

Кроме того, эксперты указали на возможности улучшения региональной фискальной системы. «В России можно провести исследование распределения расходов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, чтобы убедиться в отсутствии ненужного дублирования. [...] На основе обзора можно принять обоснованные решения о реформировании системы финансирования, усилении межрегионального сотрудничества», — считают специалисты ОЭСР. Кроме того, они указывают, что Россия могла бы рассмотреть возможность предоставления более широких налоговых полномочий муниципалитетам крупных и средних городов для увеличения их собственных доходов.

Почему ОЭСР исследует развитие российских городов

Эксперты проводили анализ в рамках «Обзора городских политик России», выполняемого ОЭСР по заказу минэкономразвития и фонда «Дом РФ» при поддержке правительства России и Центра Россия-ОЭСР Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС). Как сообщила Plus‑one.ru заместитель руководителя Центра Россия-ОЭСР РАНХиГС Александра Коваль, результаты исследования лягут в основу стандартов регулирования для развития городской инфраструктуры, обеспечения доступности жилья и повышения его экологичности.

«Совместный проект с ОЭСР позволяет комплексно посмотреть на проблемы и дать рекомендации по устойчивому развитию агломераций для улучшения качества жизни людей», — пояснила она.

Драфт отчета был разослан СМИ в преддверии второй исследовательской миссии ОЭСР, проходящей с 21 июня по 9 июля. Первая сессия состоялась в ноябре 2020 года в виртуальном формате. Международная организация намерена обнародовать финальную версию документа до конца 2021 года, он будет содержать уточненные рекомендации по совершенствованию методов управления городами.

Подписывайтесь на наш канал в Яндекс.Дзен.