Эксперты: «Необходим единый федеральный орган, регулирующий сферу обращения с отходами»

Мусорная реформа провалена, утверждают многие отраслевые эксперты. Однако власти рапортуют, что, несмотря на трудности при реализации № 458-ФЗ, до конца 2017 года на новую систему обращения с отходами перейдут 27 регионов РФ. О реальном ходе мусорной реформы и положении дел в отрасли +1 поговорил с исполнительным директором некоммерческой ассоциации «Промышленность за экологию» Любовью Меланевской и членом Совета по вопросам агропромышленного комплекса и природопользования при Совете Федерации РФ Владиславом Жуковым.

Фото: Любовь Меланевская и Владислав Жуков

Сегодня проблемой отходов в стране занимаются сразу семь министерств. Как распределены между ними компетенции? Не является ли такое количество регуляторов причиной пробуксовки мусорной реформы?

Л.М: Разобщенность в вопросах регулирования отрасли очевидна. Каждое ведомство отстаивает свои интересы — в результате страдают и система по обращению с отходами, и бизнес, и сами органы власти, поскольку размывается ответственность, рычаги управления реформой переходят из одних рук в другие, и нет общего понимания, когда и что должно быть реализовано. Считаю, что назначение единого контролирующего органа помогло бы развитию системы обращения с отходами.

В.Ж.: Минприроды среди семи министерств далеко не главный регулятор, несмотря на то, что эти функции закреплены за ним согласно закону № 458-ФЗ. В разработке поправок 2014 года принимали участие и Минстрой, и Минпромторг, который до сих пор рассматривает подзаконные акты. Как известно, у семи нянек дитя без глаза.

При начале реформирования сферы обращения с отходами, в частности, в Совете Федерации, мы разрабатывали закон о вторичных ресурсах и об отходах их производственного потребления. Документ предусматривал создание единственного государственного органа, контролирующего отрасль. Однако правовое управление Администрации Президента дало рекомендации, которые, безусловно, этот закон «погребли»: полномочия были размыты по разным ведомствам. Сейчас реформа буксует и по этой причине. Мы, представители экспертного сообщества, постоянно подчеркиваем необходимость создания единого органа, которому будут переданы все полномочия по управлению отходами в масштабах страны.

Какое министерство могло бы взять на себя эту роль?

В.Ж.: Сейчас в плане отработки правовых решений и технологических подходов наиболее результативно Министерство промышленности и торговли РФ. То же бюро наилучших доступных технологий Центра экологической промышленной политики сейчас погружено в Минпромторг. Стратегия развития отрасли обращения с отходами также формируется сегодня на площадках этого министерства. Равно как и концепция разрабатываемого закона о вторичных матресурсах, которая является основой экономической модели отходоперерабатывающей отрасли.

Не хочу преуменьшать роль Минприроды, но неправильно делать из экологов экономистов. Целью № 458-ФЗ было заложить экономические предпосылки создания индустрии переработки. На мой взгляд, его должно было разрабатывать министерство, имеющее более прикладной взгляд на экономику — например, Минэкономразвития. Минприроды отвечает за реализацию политики экологической безопасности в России — то есть, ограничительные, а не стимулирующие меры. У природоохранного ведомства нет специального профессионального ресурса, и поэтому оно не справилось с подготовкой территориальных схем. Сфера деятельности Минприроды — контрольно-надзорные функции, нормирование, выдача разрешений, определение классов опасности и условий обращения с отходами — то есть, контроль над системой безопасности в мусорной отрасли.

Л.М: Соглашусь с тем, что, к сожалению, Минпромторг сегодня занимает более активную позицию в реализации природоохранных мероприятий, чем Минприроды. Хотя, на мой взгляд, в формировании единой государственной экологической стратегии именно последнее ведомство должно лидировать, охватывая все вопросы защиты окружающей среды, включая обращение с отходами. Минпромторг по своей сути должен нести ответственность за развитие инфраструктуры, качество перерабатывающих технологий и согласование с переработчиками того, что будет заложено в стратегию по обращению с отходами.

«Скелет» мусорной реформы, нацеленной на становление в России индустрии переработки, составляют региональные территориальные схемы обращения с отходами и региональные операторы — по сути, отраслевые монополисты. Насколько эти нововведения способствуют решению мусорной проблемы?

Л.М.: Несмотря на оптимистичные планы возродить отрасль к 2017 году и развивать ее по новым правилам, мы все знаем, что из этого ничего не вышло. Слабые и несинхронизированные попытки законодателей и регионов разработать территориальные схемы привели к тому, что большинство из них нежизнеспособны. И это тормозит всю мусорную реформу. Региональный оператор, который должен был появиться в результате тендеров, проведенных с учетом терсхем, не может действовать без документации, фиксирующей всю цепочку образования и перемещения отходов в регионе. Без региональных операторов, которым переданы полномочия по наведению порядка в субъектах РФ, невозможно перевести систему обращения с твердыми коммунальными отходами на новые рельсы.

В.Ж.: Согласен с коллегой. Сейчас все — эксперты и бизнес — ищут ответ на вопрос, который можно сформулировать так: «Почему дитя наше, мусорная реформа, болеет, не растет, не взрослеет, а только деградирует и встать ни на ножки, ни на ручки, ни на четвереньки не может?» Многие в качестве ответа называют терсхемы. И начинаются разговоры: «Давайте дадим денег субъектам РФ, или экспертам, или институтам, и они сейчас доработают региональную документацию». Касательно меня, я уверен, что терсхемы доработать нельзя. Слишком мало времени отвели на их разработку — всего шесть месяцев: с 16 марта по 16 сентября 2016 года.

За столь короткий период невозможно собрать информацию обо всех образуемых в регионе отходах, местах их утилизации и размещения. Разработать техзадание, провести конкурс, отобрать оператора, собрать информацию с муниципалитетов, промониторить другие данные, а потом трансформировать это в региональную схему обращения с отходами. Поэтому сразу последовала оговорка Росприроднадзора: схемы могут дорабатываться до конца 2016 года. Но говоря так, мы забываем, что это лишь симптомы. Корень болезни — непосредственно сам закон, нормативно-правовая база. Мы опять начали латать № 89-ФЗ по принципу «вот здесь латка, и здесь». И вот чем это обернулось.

В середине сентября Верховный суд России подтвердил законность отмены областным судом территориальной схемы Ульяновской области. Присутствующие в документации ошибки свойственны и другим терсхемам. Могу судить об этом, поскольку многие из них изучал лично. Таким образом, сегодня мы имеем прецедент для отмены других терсхем, которые являются основой мусорной реформы.

Схемы вкладывались в тело закона как источник аналитической информации, необходимой для формирования комплексных программ, прежде всего инвестиционных. Мы, эксперты, часто указывали на невозможность включения в документацию разрабатываемых или строящихся объектов по обращению с отходами. Новый объект может появиться в терсхеме только в результате проведения процедуры, предусматривающей оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС, документ, дающий всестороннее представление обо всех видах воздействия хозяйствующего субъекта), выделение санитарно-защитной зоны, проведение общественных слушаний и государственно-экологической экспертизы. Без этого новых объектов, которые уже включены во многие терсхемы, фактически не существует. На что и указал Верховный суд. Поэтому мы сейчас совместно с комиссией общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды будем инициировать рассмотрение Верховным и Конституционным судами самой конструкции закона № 458-ФЗ на соответствие российскому законодательству. Возможно, это приведет к аннулированию территориальных схем во всех субъектах РФ.

То есть, деньги налогоплательщиков, потраченные на разработку нововведений в сфере обращения с отходами, будут выброшены в корзину?

В.Ж.: Увы и ах. Мы потратили бюджетные средства — то есть, миллиарды рублей (некоторые схемы обошлись в 180 миллионов, а другие — в несколько десятков миллионов) — и огромное количество времени. Но самое печальное заключается в том, что мы не получили продукт, который может лечь в основу отходоперерабатывающей реформы. Время задавать извечные русские вопросы «кто виноват?» и «что делать?»

Л.М.: Ситуация удручающая. Сейчас «РусПэк» совместно с КПМГ проводит исследование рынка переработки и существующей практики обращения с отходами упаковки. Предварительное заключение: сегодня на государственном уровне не существует единого достоверного источника информации в отношении количества образующихся в стране отходов упаковки, а также мощностей по их переработке. Поэтому аналитики обращались к территориальным схемам. В результате они отметили, что единый подход к сбору информации для разработки региональных терсхем не сформулирован. Соответственно, терсхемы не могут быть сопоставимы — как по структуре, так и по набору данных, которые в них представлены.

Также аналитики выявили, что ни одна территориальная схема не содержит точных данных о количестве компаний, специализирующихся на различных этапах обращения с отходами: сбор, транспортировка, обработка, утилизация, и о действующих перерабатывающих мощностях. В связи с этим, невозможно оценить мощности по утилизации в масштабе страны. А следовательно, корректно спрогнозировать их развитие также затруднительно.

Наиболее вопиющий момент, выявленный в процессе сбора информации: зачастую заявленные в терсхеме мощности по переработке на практике оказываются неработающими. Например, в качестве объектов указаны полигоны, крупные промышленные компании, целлюлозно-бумажный комбинат, которые на деле не являются переработчиками. Кроме того, в ходе проверок и интервью выяснялось, что некоторые представленные в территориальных схемах компании в данный момент приостановили свою деятельность либо заявили о мощностях, не соответствующих действительности.

Получается, вся реформа — коту под хвост?

В.Ж.: Напрашивается решение — еще раз сдвинуть временные рамки и начать пересматривать требования к территориальным схемам и региональным программам по обращению с отходами. Но это проблематично, потому что мы уже начали собирать экологический сбор с поставщиков и импортеров товарной продукции, а с 2018 года вводим запрет на захоронение отходов, содержащих полезные фракции.

Перечень этих отходов расширяется — до электроники, резины и других видов. Мы запрещаем их размещать на полигонах, и, соответственно, данные отходы должны пойти на утилизацию. А есть ли в стране ресурсы по переработке? Как эксперт, могу сказать, что их недостаточно.

Многие опасаются, что появление регионального оператора приведет к росту тарифов на вывоз мусора. Как вы относитесь к идее регоператора как монополиста?

Л.М.: Судя по тому, как выстраивается этот институт, мы опасаемся, что они могут монополизировать доступ к ТКО — в том числе, к ценным фракциям, ограничив его для простых операторов по обращению с отходами, а следовательно, производителей и импортеров. У компаний могут отнять право на самостоятельную реализацию расширенной ответственности — просто по той причине, что у нас не будет доступа к тем отходам упаковки, которые нам нужно собрать и передать на утилизацию.

В.Ж.: Институт регионального оператора является избыточным. Его появление мотивировалось необходимостью создания гарантированного инструмента привлечения инвестиций в отрасль. Но, на мой взгляд, у нас хватает операторов для того, чтобы на уровне субъекта организовывать систему, гарантирующую наличие субсидий, генерируемых за счет того же принципа РОП.

Какую роль играет расширенная ответственность производителя в реализации мусорной реформы?

Л.М.: РОП — один из наиболее прогрессивных инструментов для реализации реформы по обращению с отходами ТКО. Все знают, в чем заключаются его суть: производители и импортеры несут ответственность за утилизацию отходов от своих товаров, включая упаковку. Бизнес, который подпадает под принцип расширенной ответственности производителя, должен реализовывать ее либо с операторами, либо с регоператором по обращению с отходами. РОП успешно применяется в течение нескольких десятков лет за рубежом: практически во всех странах ЕС отходы стали предметом охоты.

Наиболее активные члены «РусПЭК», в частности, Система Coca Cola в России, пытаются реализовать расширенную ответственность самостоятельно уже с 2016 года. Возникла неожиданная проблема: отрасль по переработке отходов не готова стать нашим партнером по достижению нормативов утилизации. В ожидании региональных операторов, которые должны прийти на рынок со своими правилами игры, обычные операторы опасаются принимать участие в реализации проектов, подобных «Разделяй с нами», которым занимается Система Coca Cola в России.

По результатам опроса, проведенного среди операторов по обращению с отходами в различных регионах страны в ходе реализации этого проекта, 90% операторов ответили отказом на предложение присоединиться к созданию системы раздельного сбора. Ведь крупным компаниям с высокой репутацией нужно, чтобы партнеры из сферы переработки были готовы не просто продать акты об утилизации отходов, торговля которыми процветает с момента вступления в силу № 458-ФЗ, а стать участниками инфраструктурного решения: они должны помогать развитию раздельного сбора, устанавливать контейнеры, вести просветительскую работу.

Среди причин отказа операторы называли: отсутствие поддержки со стороны государственной власти; ожидание появления регоператоров и новых правил игры; риски, которые могут понести операторы по обращению с отходами в случае строительства мусоросжигательных заводов, которые могут перехватить потоки вторсырья и тем самым лишить обычных операторов своего бизнеса; отсутствие понимания, как отчитываться за собранные и утилизированные отходы упаковки. Да и сами операторы, которые живут в парадигме ФККО, не могут сопоставить свои коды с тем, что прописано правительством для производителя и импортера. Еще один стоп-фактор — требование наличия у операторов заключения государственной экологической экспертизы на технологии переработки. Однако практически ни у одного оператора по обращению с отходами упаковки и электроники такого заключения нет.

Госорганы часто считают, что выполнение расширенной ответственности производителя сводится к уплате экологического сбора, что неправильно: сбор — это всегда вторично. За рубежом сбор приравнивается к налогам и представляет собой штрафной механизм. Тот, кто не реализует РОП самостоятельно, платит государству в разы больше.

Мы уже второй год просим внести поправки в подзаконные акты о классификации упаковки. В результате того, что она не была должным образом прописана в нормативно-правовой документации, производители и импортеры продуктов питания и напитков оказались, по сути, вне регулирования. Декларационная кампания 2017 года была сорвана. Потому что не все субъекты регулирования смогли найти свою упаковку в утвержденном перечне товаров, подлежащих утилизации, задекларировать объемы своей упаковки и, следовательно, отчитаться о выполнении расширенной ответственности. Смелые компании сделали это на свой страх и риск, присваивая упаковке коды КПЕС/ТНВЭД, которые были законодательно утверждены, что называется «на глазок», рискуя быть обвиненными в подаче некорректных деклараций. Сейчас представленные сведения проверяет Росприроднадзор.

В.Ж.: Согласен. Кроме РОП, у нас нет других вариантов для того, чтобы экономически выстраивать систему обращения с отходами. Откуда еще взять средства? Но меня категорически не устраивает фактическая реализация РОП через сбор денежных средств, та конструкция, по которой деньги попадают в единый бюджет.

Должен быть создан целевой фонд, куда будут направлены платежи от бизнеса.

В.Ж.: У нас был экологический фонд, но в 2005 году его реформировали и консолидировали с бюджетом. Минфин и Минэкономразвития настаивают на таком подходе к РОП. Здесь мы впервые войдем в конфликт с Любовью: я резко критикую возможность самостоятельной реализации расширенной ответственности предприятиями. Для меня, как для эксперта, это является почвой для нарушений и коррупционной составляющей. В отдельных группах отходов это можно сделать, на мой взгляд, — например, в сборе электронного лома, но не пластика.

Л.М.: Повторюсь, что «РусПЭК» и другие бизнес-ассоциации приоритетным способом реализации РОП видят ее самостоятельное исполнение. Хотя, действительно, в отсутствие строгих правил контроля и четко прописанных процедур появляется множество возможностей для искаженных вариантов реализации РОП. В начале 2017 года, когда подавалась отчетность, крупные производители продуктов питания и напитков были атакованы переработчиками с предложением купить акты утилизации по сходной цене, дешевле, чем экосбор. Но члены «РусПЭК» и других крупных ассоциаций дорожат своей репутацией и не идут по этому пути. Поэтому мы ожидаем от госорганов прозрачной процедуры по самостоятельной реализации РОП: утверждения формы акта утилизации, внесения предлагаемых нами изменений в процедуру подачи деклараций и отчетности, формирования реестра надежных поставщиков услуг в области переработки отходов, понятных правил и сроков проверки поданных сведений.

Сегодня власти решают проблемы в области обращения с отходами посредством ужесточения регулирования. Какие меры необходимо принять для стимулирования отрасли?

В.Ж.: Считаю, что одной РОП недостаточно, и необходимо совершенствовать всю систему вовлечения отходов во вторичную переработку. Первый механизм — зеленые госзакупки. Цель — внедрение неценовых критериев в заявках на поставки товаров в бюджетные учреждения и приоритет тем товарам, которые изготовлены из вторичных ресурсов. Вот не административный подход в формировании экономических условий для развития сортировки и переработки отходов.

Второе предложение — применение зеленого льготного кредитования в целях организации производств по утилизации, что сейчас намеревается сделать Минпромторг. Еще один стимул — создание централизованной системы управления отходами. Возможно даже с плановым эквивалентом. Мы помним, как гордились отходоперерабатывающей отраслью Советского Союза. Практически все вовлекалось во вторичный оборот. Кто-то скажет: плановая экономика, другая морфология мусора... На самом деле много полезного можно взять оттуда. При формировании программ стратегического и социально-экономического развития регионов нужно учитывать долю использования вторсырья в тех или иных социально значимых производствах и вводить стимулирующие коэффициенты. Но, понимаете, этим должен заниматься определенный орган управления. Здесь мы замыкаем круг и приходим к тому, с чего начали, — необходимости создания единого федерального органа по управлению отходами.

Эти меры дадут надежду на то, что даже в условиях недостаточного нормативно-правового регулирования, перерабатывающая отрасль в стране будет развиваться.

Л.М.: Для стимулирования отрасли одного ужесточения недостаточно — наоборот, нужно всячески поддерживать те редкие инициативы компаний, которые не побоялись в условиях хаоса начать что-то реализовывать. Сейчас, например, обсуждаются новые нормативы утилизации на следующий трехлетний период, и мы считаем, что, принимая во внимание текущую ситуацию, необходимо не допустить их скачкообразного повышения. Дело в том, что порой звучат предложения представителей перерабатывающей отрасли о резком повышении нормативов утилизации вплоть до 90%, но они основываются на существующем уровне переработки отходов производства, которые и без РОП являются востребованным сырьем и не попадают на полигоны. Главные риски в установлении недостижимых сегодня нормативов мы видим в том, что либо все производители станут уплачивать экосбор в бюджет — то есть, экосбор превратится в квази-налог, либо в стране расцветет торговля актами утилизации. Обе опции, в конечном итоге, увы, не приведут к такому нужному нам сегодня позитивному перевороту в отрасли по обращению с отходами.

Беседовал Александр Титов